После первой части я получил много обратной связи от коллег из проектных бюро в личку. Её суть почти у всех одна и та же: сами генподрядчики и госзаказчики очень часто считают труд проектировщиков переоценённым, а разарботку ПСД — чем-то вроде неизбежного зла и полумаркетингового расхода.
В их картине мира документация нужна в первую очередь, чтобы «забрать» объект, по дороге заложить туда нужные нестандартные технические решения с маржой, а дальше «как-нибудь построим». Проектирование при этом воспринимается не как самостоятельный продукт, а как дополнение к стройке.
Поэтому сначала расширю картину по первой части. Чтобы было понятнее, о чём речь, разберём типичный сценарий, когда проектирование забирает аффилированная с генподрядчиком проектная компания..
В теории все выглядит почти идеально:
все в одном контуре, есть управляемость, меньше внешних согласований, можно заложить доступные и знакомые генподрядчику материалы и технические решения, что должно повысить шансы на успех в реализации объекта в срок.
генподрядчик может дофинансировать проектную организации, чтобы получить нормальную РД и сметы, по которым можно строить.
есть возможность заложить знакомые генподрядчику материалы и решения, что должно ускорить реализацию объекта.
Но реальность часто оказывается иной, вот, например, одно из сообщений, которое я получил в личку:
«Если строителям дают задание разработать проект и условный бюджет в 10 млн, то их первое действие — искать исполнителя за 2».
Приведу свой пример из жизни: проектирование объекта для массового пребывания людей из десятка зданий на большой территории забирает «дочка» генподрядчика. И понеслась:
начинать проектирование нужно уже вчера, а до ТЗП на ПИРы ещё несколько месяцев. При этом из-за спешки, объемы проектирования и сметы на него госзаказчиком рассчитывались “на глазок” и подгонялись под их нормативный бюджет на подобный вид работ. ЗнП в итоге уместилось на 9 листах (4 из которых были перечнем НПА).
внутренняя бюрократия генподрядчика не позволяет нести доп затраты на контракт, который еще не заключен. Как следствие, всё делается штатными проектировщиками в рамках ФОТ.
у «дочки» нет штатных проектировщиков с глубокими компетенциями по ИОС (ЭОМ, ОВ/ВК, слаботочка), про автоматизацию и антитеррор она вообще забыла — этого просто не было в ЗнП. Её специализация - общестрой (АР/КР).
субподряды по инженерным разделам отдаются конторам, которые делают ПСД за еду еще и в отсрочку, а зарабатывают только на том, что прописывают в проект дружественных производителей, которые выплачивают агентские после отгрузки генподрядчику.
по разным зданиям ещё и разные субподрядчики в рамках одного раздела, каждый из которых тащит своего производителя.
зоопарк инженерных систем — разные бренды, протоколы, технологические платформы.
абсолютно рандомное качество документации, потому что бюджета на нормальную проработку нет, какие-то субподрядчики имеют возможность минусить, рассчитывая на агентские от производителей, а какие-то нет.
системы даже в рамках одного здания не всегда согласованы между собой, не говоря уже обо всём объекте.
Мою компанию привлекли как раз для того, чтобы этот зоопарк поженить, разработать и реализовать недостающие разделы, чтобы эксплуатант мог пользоваться потом всем этим добром, а генподрядчик согласовать с внешними ведомствами и сдать системы в эксплуатацию. Но эта история тянет на отдельную статью.
Вторая вселенная: мир госзаказчика и генподрядчика
Это вселенная боли, у каждого её обитателя — своя.
У госзаказчика всё довольно примитивно и жестоко: не освоил бюджет — плохо, сорвал сроки — плохо, нарушил правила закупки — совсем плохо. За каждое отклонение прилетают проверки, служебки, разбор полётов и риск надолго попасть на карандаш.
У генподрядчика всё еще хуже. До торгов у него, как правило, нет ни времени, ни ресурса, ни полномочий, чтобы по-настоящему оценить реализуемость объекта по размещенной ПСД. На аукцион он выходит полуинтуитивно: ориентируясь на свой усреднённый опыт, слухи с рынка и собственный оптимизм. Если дал слишком низкую цену — дальше строй как хочешь, выкручивайся на объекте, запасай палки и то самое. Если не успел сдать объект, то дальше всё по известному сценарию: пени, штрафы, суды, дезертирство сотрудников, срыв других строек, угроза попадания в РНП.
При этом ни госзаказчика, ни генподрядчика никто отдельно не поощряет за то, что объект потом удобно и недорого эксплуатировать, что инженерные системы действительно сделаны в соответствии с НПА не только на бумаге, но и по факту, что эксплуатант не будет годами подставлять костыли и обматывать все синей изолентой, пытаясь дожить до очередного капремонта.
Оценивают их по совершенно другим параметрам: освоен ли заложенный бюджет, насколько аккуратно всё оформлено по 44-ФЗ, есть ли в отчетах красивый процент «экономии» по итогам торгов, нет ли громких скандалов и жалоб, которые дошли до «верхов».
В итоге получается перекос: важнее, чтобы формально были соблюдены все процедуры, чем то, каким получится реальный результат стройки.
Ну и раз уж я заговорил о процедурах... Недавно наткнулся на несколько статей об исследованиях Высшей школы экономики. НИУ ВШЭ в 2017 году, а затем снова в 2020-м провёл два крупных опроса заказчиков и поставщиков, реально работающих по 44-ФЗ. Результаты потом легли в статью «Проблемы и эффективность госзакупок глазами их участников» и аналитическую записку для Счётной палаты РФ.
В опросе 2020 года в выборке — несколько сотен заказчиков и поставщиков со средним стажем 8–9 лет работы в системе госзакупок.
Им предложили набор возможных критериев «эффективной закупки» и попросили выбрать ключевые.
Для большинства “внутренних” людей эффективность — это:
В противовес этому, формальные регуляторные критерии («максимальное снижение цены», «число участников») набрали существенно меньшую поддержку.
Дальше — ещё интереснее. Исследователи измеряли практику так называемого «заведомого выбора» поставщика:
заказчики и поставщики признали, что эта стратегия широко распространена, но практически не наказывается.
в среднем респонденты оценивали долю таких закупок десятками процентов.
до 2017 года многие стеснялись признавать её публично, к 2020-му признания стали откровеннее.
80–86 % заказчиков и более половины поставщиков в 2020 году честно сказали, что «заведомый выбор» часто делается ради гарантированного исполнения контракта и более качественной поставки, а не ради “вознаграждения”.
Чтобы получить качественный результат, заказчик часто вынужден формально нарушать букву закона.
80 % заказчиков в 2018–2019 годах проходили проверки контролирующих органов,.
у 55 % из них были выявлены нарушения.
у 36 % — наложены штрафы.
Почти половина заказчиков и почти половина поставщиков сталкивались с жалобами в ФАС в период определения поставщика.
И исследователи делают прямой вывод:
Нынешняя система регулирования выталкивает добросовестных участников в “серую” зону — если ты хочешь добиться нормального результата, тебе почти неизбежно приходится лавировать на грани закона.
Из аналитической записки ВШЭ для Счётной палаты:
«Поставка дешёвого оборудования — это очень краткосрочный эффект, в этом смысле 44-ФЗ неэффективен… В погоне за экономией средств при применении 44-ФЗ, по сути, идёт их растрата»
В менее академической, но очень наглядной форме это же описано в статье Олега Артамонова @olartamonov на Хабре «Ловушка алгоритмизации, или как 44-ФЗ породил коррупцию», где автор показывает, как попытка «отменить коррупцию алгоритмом» породила:
«тендерных рейдеров», таких ребят, которые выигрывают контракт, а потом “продают” его участнику, занявшему второе место.
разделение рынка на тех, кто умеет работать, и тех, кто умеет выигрывать тендеры.
и бесконечные игры с «затачиванием ТЗ», КТРУ и жалобами в ФАС.
Поэтому нормальный госзаказчик автоматически попадает в зону риска
пытается заложить реалистичный бюджет, чтобы привлечь квалифицированного генподрядчика, чтобы построенная им система была экономичней в эксплуатации.
хочет отсечь откровенно слабых исполнителей.
прописывает жесткие квалификационные требования.
то он тут же попадает под пристальное внимание:
Для системы госзакупок в текущем виде важнее другое:
чтобы все шаги были формально корректны.
чтобы была видимая конкуренция.
чтобы в отчёте красиво смотрелась экономия от НМЦК в рамках негласной “борьбы с завышениями”.
чтобы к заказчику нельзя было формально придраться по процедурным вопросам.
То есть чем больше госзаказчик думает о качественном результате, тем в большей зоне юридического и персонального риска он находится.
Давай подытожим обе части. История почти всегда начинается с госзаказчика. Ему нужно запустить закупку, «под неё» срочно состряпать ПСД и обосновать НМЦК. Объём ПИРов оценивают по ЗнП, которое часто представляет собой сборную солянку из прошлых проектов и хотелок: куски старых ТЗ, требования «а давайте ещё вот это» и обрывочные исходные данные. Дальше к этому “примерному” объему работ применяют сметные расценки и получают цену на разработку ПСД, которой объективно хватает только на то, чтобы «сделать комплект для экспертизы». Проектирование в этой логике — неизбежное зло, формальность.
Проектная организация видит исходные: срок вчера, бюджета, ЗнП ни о чем. Она честно понимает, что глубоко и вдумчиво разработать ПСД за эти деньги невозможно. Поэтому переключается в режим «проект под экспертизу»: типовые решения, минимум нестандарта, копирование спецификаций с прошлых объектов, оборудование и материалы с открытого рынка, чтобы легче проходить формально по сметным базам. Главное — чтобы всё можно было защищать ссылками на СП и ГОСТ, без оглядки на реализацию.
Дальше включается госэкспертиза. Формально она проверяет состав по ПП№87, корректность ссылок на НПА, расчёты по конструктиву и пожарке, отсутствие явной дичи. Неформально сверху часто спускают план по «экономии»: смету нужно ужать на 10–15 %, а в отдельных случаях и больше. Эксперт прекрасно знает, что за невыполнение указаний ничего хорошего его не ждет, а вот за срезание — наоборот. В результате смету режут не только там, где есть реальные излишки, а так, чтобы выйти на нужные цифры: часть позиций срезают по формальным признакам, где-то просто заставляют поменять стоимость за дорогое оборудование и материалы до уровня дешевого аналога (то есть генподрядчик будет поставлять ниже себестоимости) . Зато на бумаге всё красиво: положительное заключение, минус те самые проценты «сэкономленных» бюджетных средств в рамках “борьбы с завышениями”.
Именно по этим урезанным сметам считают НМЦК. Формально она обоснована: есть ПСД, есть заключение экспертизы, есть расчёт. Фактически НМЦК уже на старте оказывается минусовой относительно рынка материалов и оборудования, а также реальной трудоёмкости работ, особенно по разделу ИОС. Но для сложившейся системы это не проблема: есть цифра, прошедшая все круги согласований, — значит, с ней и живём.
С этой НМЦК на торги выходит генподрядчик. До аукциона у него, как правило, нет ни ресурсов, ни полномочий, ни времени, чтобы детально разложить весь комплект ПСД, проверить каждое инженерное решение, сопоставить заложенное с ценами и доступностью оборудования. Он смотрит на НМЦК и прикидывает «по ощущениям»: сколько можно сбросить, чтобы взять объект и реализовать. Конкуренты думают примерно так же. На аукционе включается привычная игра в понижение: кто сильнее просел по цене — тот и молодец. В сухом остатке контракт получает тот, кто публично пообещал сделать заведомо сложный (а порой нереализуемый) объект за деньги, которых объективно точно не хватит.
После подписания генподрядчик уже спокойно открывает ПСД и смету и видит простую математику: если строить по уму, с нормальными материалами и кадрами, компания уходит в минус; если пытаться отстоять увеличение стоимости и сроков по 44-ФЗ, предстоят бесконечные согласования и конфликты с заказчиком; если ничего не делать — штрафы, пени, угроза попадания в РНП. Рациональный выбор в такой ситуации известен заранее: включается режим кроилова. Заложенное оборудование заменяется на «аналог попроще» на свой страх и риск, материалы по возможности берутся самые дешевые, часть функций убирается или упрощается, берутся самые дешёвые исполнители. Ну и присутствует нормальная практика по кидкам поставщиков и исполнителей под формальными предлогами некачественного оборудования или таких же работ, поскольку почти всё делается в отсрочку. Формально всё сходится: количество приборов, щитов, датчиков, точек подключения можно сверить с ведомостью, по КСкам работы закрываются, но по сути это уже система уровня «лишь бы не развалилось до сдачи».
Госзаказчик при этом формально выглядит победителем. Он получил объект в рамках “бумажного” бюджета, показал экономию по итогам торгов, выдержал процедуру по 44-ФЗ, отбился от жалоб и проверок. То, что инженерные системы собраны на соплях, дороги в эксплуатации и требуют постоянного внимания, никак не отражается на его ключевых показателях. Безмолвный эксплуатант (часто вообще другая структура) просто получает набор разобщённых систем. Он годами собирает их воедино, расставляя костыли, осваивает дополнительные бюджеты на ремонты и модернизации, и именно на его стороне в итоге проявляется тот самый эффект, о котором говорят исследования ВШЭ — экономия сегодня, дополнительные расходы завтра.
В итоге все в минусе. Проектировщик получает копейки и отвечает за чужие ожидания от того, что изначально делалось «под экспертизу», а не под реализацию. Генподрядчик балансирует между убытками и халтурой, постоянно выбирая меньшее из зол. Госзаказчик официально отчитался, но получил проблемный объект с длинным шлейфом жалоб от эксплуатанта и допработ. Эксплуатант годами подставляет костыли, чтобы всё это чудо не умерло окончательно. При этом каждый по цепочке старается сделать крайним соседа, хотя по сути никто из них не «злодей» — они просто играют в эту игру в рамках заданных правил. А вокруг в итоге тот самый мир из гумна и палок.
В части 3 я расскажу о том, как можно по-другому. Про зарубежный опыт и как его можно адаптировать под наши реалии.
